Estabilización y Desarrollo

En una reciente entrada en el blog escribí sobre el período de hiperinflación en Bolivia, haciendo énfasis principalmente en algunos eventos y decisiones que fueron los gatilladores de la misma y cómo parece existir cierto paralelismo entre los 80 con lo que se vive en la actualidad.

En resumidas cuentas, la hiperinflación en Bolivia fue un fenómeno que se desató a partir de la pérdida de solvencia internacional del país producto de la subida de las tasas de interés en los Estados Unidos y de la caída del precio de las materias primas, como el petróleo o el estaño que, acompañado de la gran acumulación de deuda externa de los años previos y la mala gestión macroeconómica del país, de cierta forma obligaron a los gobiernos a financiar sus déficits con crédito interno del Banco Central que, más temprano que tarde, se tradujo en un espiral inflacionario que terminó en la hiperinflación.

Este proceso, a su vez, puso en evidencia la fragilidad institucional y la falta de gobernabilidad del país lo que, en última instancia, parece ser la causa del descalabro económico que se vivió desde 1979 y que, en mayo de 1982, alcanzá su punto más álgido con la hiperinflación.

En este contexto, la solución vino de la mano del Decreto Supremo 21060, que fue confeccionado por un grupo de economistas bolivianos en tiempo récord (20 días). Uno de ellos, don Juan L. Cariaga, dejó por escrito esta experiencia en un espectacular libro titulado Estabilización y Desarrollo, escrito años después de su implementación, tiempo suficiente para poder evaluar los resultados de la misma.

En este libro, además del recuento histórico de la época, se tocan tres puntos que, a mi parecer, son impresionantes a la luz de lo que se vive en la actualidad: la confección de un plan técnico y coherente orientado a resolver los problemas económicos, la búsqueda de un consenso político que permita llevar a cabo las reformas y, si bien no se menciona explícitamente en el texto, cómo el paradigma de desarrollo bajo el cual se elaboró el 21060 tuvo como consecuencia la despolitización de la economía.

Un plan técnico y coherente

El primer punto, que se relata en el Capítulo 4 sobre cómo se concibieron las reformas económicas, es que el General Bánzer, proyectando su retorno al Palacio Quemado, se interesa por conocer las causas de la hiperinflación y comienza a elaborar un plan técnico para eliminarla. En palabras del propio autor:

Un día, en el mes de abril de 1985, al mostrar los resultados de mi trabajo al director del banco Alfredo Knaudt y a su hijo Fernando, éstos manifestaron su deseo de propiciar una entrevista con el general Hugo Banzer Suárez, expresidente de la República y jefe del partido Acción Democrática Nacionalista (ADN), quien había expresado interés en conocer con más detalle las causas del problema inlacionario. […] El general Banzer escuchó mis argumentos con gran atención y, al concluir la reunión, manifestó que las tomaría muy en cuenta y así lo hizo. Pasados algunos días, recibí la llamada telefónica del economista Ronald Mclean, importante miembro de ADN y de su equipo económico, quien me informó que, por encargo del general Banzer, estaba organizando un grupo de trabajo, que participaría en un seminario en la Universidad de Harvard. En este seminario se intentaría preparar las bases del programa económico del futuro gobierno del general Banzer, especialmente en lo concerniente a la lucha anti-inflacionaria.

La conclusión de este viaje fue, básicamente, una propuesta de ajuste macroeconómico con un fuerte contenido fiscal:

A mi retorno a La Paz, ofrecí al grupo de trabajo y al propio general Banzer preparar una propuesta de reforma, donde se señalarían las variables fiscales, monetarias y cambiarias que deberían ajustarse para estabilizar la economía y reducir de esta manera el proceso de inflación. […] La propuesta presentaba como postulado fundamental la elevación del precio de la gasolina y otras tarifas de las empresas del Estado, la eliminación de subsidios, el congelamiento salarial temporal y la moratoria temporal de la deuda externa a la banca privada internacional. Por otra parte, proponía la elevación del tipo de cambio a un nivel realista y el incremento de todos los precios de los servicios públicos a niveles internacionales, con el fin de equilibrar las finanzas de las entidades públicas autónomas y descentralizadas.

Al final, y aunque Bánzer termina perdiendo la presidencia frente al doctor Víctor Paz Estenssoro, éste último invita a Cariaga a formar, primero, parte de su gabinete y, ante la negativa de éste, a cooperar con el grupo de trabajo que elaboraría el Decreto Supremo 21060, en el lineamiento del trabajo que ya se había hecho con Bánzer.¹

Voluntad política y consenso

El segundo punto, más radical aún, es la voluntad política de actuar conforme al plan de reformas, aún asumiendo el costo político de las medidas. Más aún cuando la implementación se decidió hacerla de shock en lugar de gradual, como se habían intentado sin éxito varias reformas en el gobierno previo. Esto no hubiera sido posible gracias a lo que se conoció como el Pacto por la Democracia que “fue concebido para llevar adelante el programa de estabilización y preservar la democracia recientemente establecida”. Como recalca el autor:

Es importante destacar que la iniciativa del Pacto por la Democracia fue propiciada por el general Banzer quien, con un gran desprendimiento político, reconoció la coincidencia de su programa económico con el programa de gobierno.

Y, continúa:

El lograr este acuerdo político fue además una importante señal para todos los agentes económicos. Estos percibieron que el programa se llevaría a cabo con todo el apoyo parlamentario requerido. Percibieron también que el pacto entre los dos grandes partidos le daría al gobierno un gran campo de acción. Más importante aún, le permitiría contar con el apoyo necesario para hacer efectivas las decisiones políticas que en ese momento el gobierno requería para defender el programa. Este fue el caso, por ejemplo, del apoyo parlamentario que el gobierno requirió para implantar un Estado de Sitio, que dio fin a una huelga general de tres semanas decretada por los sindicatos de trabajadores.

Solo para tener un orden de magnitud, las principales empresas estatales eran la COMIBOL que en 1984 tenía $27.600$ empleados y YPFB, con alrededor de $8.000$. Más adelante, incluso, se tomaría la decisión de cerrar la COMIBOL lo que, sin duda, fue un golpe político muy duro para el gobierno de Paz Estenssoro y, si bien se crearon programas de ayuda social para los trabajadores despedidos, como medida para alivianar las posibles tensiones, no se debe olvidar que habían sido los trabajadores los que, en el gobierno anterior, representaron la principal oposición a las reformas económicas porque entendían que ellos iban a pagar, en gran parte, el costo de las mismas.

Así, se pone de manifiesto no solo la importancia de la voluntad política sino la imperante necesidad de llegar a consensos políticos y sociales que faciliten la gobernanza y la implementación de medidas que, aunque necesarias, puedan ser impopulares por el costo que conllevan.

¿Un mercado impersonal o un político para escoger ganadores?

Finalmente, el tercer punto, aunque más sutil, parte de que la historia económica de Bolivia se ha caracterizado por un fuerte intervencionismo estatal en la economía. Por ejemplo, Morales y Sachs (1987) lo han categorizado como un capitalismo de Estado. El Estado, sin embargo, al tomar estas decisiones económicas implícitamente está escogiendo ganadores y perdedores lo que les da un carácter de decisiones políticas, pues terminan favoreciendo un interés por sobre otro. Estas decisiones, se debe decir, no necesariamente están alineadas con el bienestar de la sociedad en su conjunto y terminan por generar incentivos para que grupos de interés busquen, por distintos medios, influir en la toma de decisiones del Estado, favoreciéndose a sí mismos por sobre el resto de la sociedad.

Así, a criterio de Morales y Sachs (1987), una de las causas para que el Estado se comporte de esta manera ha sido la desigualdad del ingreso en el país, que ha generado que distintos grupos de interés hayan buscado influir en la toma de decisiones del Estado. Así, la política económica se habría convertido en una lucha por la distribución de la renta y no por la generación de la misma. Estos autores mencionan cuatro efectos que surgen como consecuencia de esta desigualdad en el ingreso y el consecuente uso del Estado como mecanismo de redistribución:

El primer efecto que ya se ha hecho notar es la indisciplina fiscal, puesto que grupos poderosos de altos ingresos vetan los impuestos sobre el patrimonio y el ingreso que se necesitaría para financiar un sector público extenso. Un segundo efecto es la profunda politización de casi todos los instrumentos de política económica. Hay pocas herramientas cuyos méritos sean juzgados bajo el criterio de la eficiencia y no de la distribución. […] Un tercer efecto de la continua batalla por la distribución del ingreso es la incertidumbre para la inversión privada que se crea por la alternación entre regímenes izquierdistas y derechistas con programas redistributivos diferentes. Un cuarto efecto ha sido la degeneración de la política en batallas bravas entre “los que están en el gobierno” contra los que “no están”. Con el Estado que se concibe como un instrumento de redistribución, los gobiernos sucesivos terminan visualizando a las arcas públicas, que pueden se usados para beneficio personal o para clientelismo político.

Esta situación fue entendida por Paz Estenssoro y su equipo económico, quienes, en el marco del DS 21060, buscaron despolitizar la economía. Un ejemplo de esto fue la política cambiaria:

Durante décadas el Estado boliviano practicó la política de cambio fijo. En época de abundancia de reservas, esta política permitía la libre compra y venta de divisas; en época de escasez, el racionamiento y la asignación discrecional a través del Banco Central de Bolivia. El razonamiento político detrás de estas medidas se encontraba en el hecho de que la tasa de cambio fue siempre considerada como un instrumento de asignación de recursos, en vez de un instrumento de política económica. En este sentido, permanentemente fue utilizada con el propósito de abaratar la importación de alimentos e insumos, supuestamente, con el fin de subsidiar a las clases más empobrecidas. Por esta razón, durante años, los políticos resistieron la idea de modiicar la tasa de cambio, no sólo por su impacto sobre el costo de vida, sino también por su efecto sobre el resto de las variables económicas. En la práctica, la política de cambio fijo y control de cambios, tal como fue utilizada en Bolivia, no signiicó otra cosa que un impuesto al sector exportador y un subsidio implícito a las importaciones.

Así, el giro audaz de Paz Estenssoro a un tipo de cambio administrado pero flexible (subasta de divisas por parte del BCB en el denominado bolsín) permitió “despolitizar” esta medida y, en última instancia, permitir que el mercado, y no el Estado, fuese el que determinase el precio de la moneda.²

El DS 21060 estableció un régimen de tipo de cambio real y lexible, con el propósito de desregular el mercado cambiario. Este régimen perseguía asimismo liberar al gobierno del peso político que signiicaba tomar decisiones en materia cambiaria, para dejarlas sujeta a las fuerzas del mercado.20 Como se decía en el capítulo anterior, la experiencia del pasado muestra que, por lo general, los gobiernos son renuentes a tomar decisiones destinadas a corregir las variables de la economía. Esto es particularmente cierto en el caso de las medidas cambiarías. Como consecuencia de estas políticas, las decisiones del gobierno respecto a la tasa de cambio son generalmente postergadas, ocasionando importantes rezagos cambiarios, los que a su vez acarrean consecuencias en la asignación de recursos. Al dejar esta determinación en manos del mercado, no sólo se libera al gobierno de esta importante carga política, sino que también se minimizan las distorsiones que se producen en el resto de las variables económicas.

Así, se mantiene vigente la discusión sobre el rol del Estado en la economía y cómo se desea encarar el desarrollo nacional. Esta discusión no debe caer, sin embargo, en un Estado vs. Mercado, que es ilusorio, sino más bien en separar y delimitar, en un marco institucional, qué le corresponde a cada uno en función a lo que cada uno puede aportar, teniendo en cuenta las lecciones históricas y las realidades del país.

Comentarios finales

En resumen, el libro Estabilización y Desarrollo es un documento histórico que, a pesar de haber sido escrito hace más de 30 años, tiene una vigencia impresionante. En él se relata cómo, a partir de un plan técnico y coherente, se logró implementar un programa de estabilización económica que, a pesar de ser impopular, se llevó a cabo gracias a la voluntad política de los actores involucrados y al consenso político y social que se logró en una incipiente democracia.

Así, si bien el proceso de estabilización se puede categorizar como exitoso, el desarrollo esperado no se concretó de la forma que se esperaba, aunque permitió al país experimentar crecimiento económico, algo que no se tenía desde varios años previos a la reforma.

Sin bien este recuento no es exhaustivo y no hace justicia al texto y al legado de don Juan, Estabilización y Desarrollo es una lectura obligada para aquellos interesados en entender cómo se llegó a la crisis de los 80, cómo se salió de ella y, sobre todo, cómo se puede evitar que se repita en el futuro.